L'entrée du Conseil de l'Europe à Strasbourg

Présentation :

C'est au lendemain de la seconde guerre Mondiale qui laissa une Europe déchirée et ruinée, que s'est tenu le premier congrès "européen" à La Haye en mai 1948 pour faire naître les mouvements pour l'unité de l'Europe. Ce congrès avait pour but de créer un instrument qui permettrait aux pays européens de s'unir dans les domaines économiques, culturels et militaires par voie d'une Europe fédérée. De cette action est né, un an plus tard (le 5 Mai 1949 par la signature du statut) le Conseil de l'Europe et sa première oeuvre a été la Convention des Droits de l'Homme, gage de maintien d'une véritable démocratie.

Le Conseil de l'Europe était dès sa création animé par deux grands courants d'opinion qui partageaient les Européens et qui poussaient l'un et l'autre à l'union, mais divergeaient quant à la forme à lui donner. Le premier inpiré du congrès de La haye souhaitait une europe fédérée et le second qui s'est concrétisé : une union des pays membres par la coopération intergouvernementale. C'est ainsi qu'est née une "autorité politque européenne dotée de fonctions limitées, mais de pouvoirs réels".

Entretemps 6 pays : la France, l'Italie, la République Fédérale d'Allemagne, la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg - avaient constitué une Communauté pour le charbon et l'acier. Cette communauté à Six, devint également une communauté économique, le Marché Commun, et une Communauté de l'Energie Atomique.

Le Conseil de l'Europe entreprit de chercher une solution permettrait d'associer à la progression des six pays engagés dans l'expérience communautaire tous ses autres Membres. Fut alors créé un programme d'entente économique et de réduction douanière.

Dégagé progressivement des controverses qui portaient sur la méthode à employer pour unir l'Europe, le Conseil de l'Europe étendit davantage ses travaux à la coopération pratique. Son nouveau plan d'action s'applique en effet à deux réalités : l'homme et le milieu européen dans lequel il vit. Ces deux réalités sont à la base du programme de travail pour les activités du Conseil de l'Europe, proposé par le Secrétaire Général et adopté par le Comité des Ministres. 

Brève histoire du Conseil de l'Europe

Au lendemain de la Libération, l’Europe sort de la guerre déchirée, meurtrie, ruinée par cinq ans de conflit. Encouragés par les Etats-Unis, les Etats sont résolus à restaurer leur économie détruite, à retrouver leur influence, et surtout à écarter définitivement une nouvelle tragédie. Dans son discours du 19 septembre 1946 à Zurich (Suisse), Winston Churchill évoque, le premier, la solution. Il faut, dit-il, "un remède qui, comme par miracle, transformerait entièrement la situation et en l’espace de quelques années, rendrait toute l’Europe aussi libre et heureuse que l’est aujourd’hui la Suisse... Nous devons édifier une sorte d’Etats-Unis d’Europe."

A l’époque se forment un peu partout des mouvements d’obédiences diverses qui tendent tous vers l’unité européenne. Ces diverses organisations et quelques autres vont s’unir pour constituer le Comité international de coordination des mouvements pour l’unité. Sa première action est d’organiser le Congrès de la Haye, le 7 mai 1948, qui restera dans les mémoires comme le "Congrès de l’Europe".

Mille congressistes à La Haye

Plus de mille délégués venus d’une vingtaine de pays s’y rencontrent ainsi que de très nombreux observateurs : personnalités politiques et religieuses, universitaires, écrivains, journalistes, etc. Le Congrès de La Haye a pour objet de démontrer l’ampleur du mouvement en faveur de l’unification de l’Europe et de définir les objectifs pour parvenir à cette union.

Une série de résolutions sont adoptées en ce sens à la fin du congrès, qui réclament : la création d’une union économique et politique pour assurer la sécurité, l’indépendance économique et le progrès social, la convocation d’une assemblée consultative élue par les parlements, l’élaboration d’une charte européenne des droits de l’homme et d’une cour pour faire appliquer ses décisions... Tous les thèmes sur lesquels va se bâtir l'Europe sont présents dans cette première ébauche et continuent d'être développés par le Mouvement Européen créé dans la foulée. Le Congrès révèle aussi les conflits qui ne vont pas tarder à éclater entre les partisans d’une fédération européenne tels que la France, la Belgique, l’Italie, et les défenseurs d’une coopération intergouvernementale traditionnelle, comme la Grande-Bretagne, l’Irlande, les pays scandinaves.

Le compromis

La brusque tension Est-Ouest marquée par le coup de Prague et le blocus de Berlin va bientôt faire sentir l'urgence d’agir et d’envisager une réelle association entre les Etats. Deux mois après le Congrès de l'Europe, Georges Bidault, ministre des Affaires étrangères invite ses partenaires du Traité de Bruxelles constitutif de l'Union Occidentale (Royaume-Uni, Benelux) et tous ceux qui le souhaitent à donner suite aux propositions de La Haye. Robert Schuman qui lui succède quelques jours plus tard confirme cette invitation. La France, appuyée par la Belgique en la personne de son Premier Ministre Paul Henri Spaak, demande la création d'une assemblée européenne, dotée d'une compétence étendue, composée de parlementaires des différents Etats, délibérant à la majorité des voix. Le projet qui accorde un rôle fondamental à l'assemblée paraît révolutionnaire dans un ordre international jusqu'alors dirigé par les seuls gouvenements. Et le Royaume-Uni qui préconisait une formule de coopération intergouvernementale où l'assemblée n'aurait qu'une fonction consultative refuse cette orientation...

Il n’acceptera d’assouplir sa position qu’après de longues tractations. Finalement, les 27 et 28 janvier 1949, les cinq ministres des Affaires étrangères des pays du Traité de Bruxelles, réunis dans cette même ville, parviennent à un compromis : "un Conseil de l'Europe composé d’un comité ministériel qui se réunira en privé et d’un corps consultatif dont les réunions seront publiques". Pour satisfaire les partisans d’une coopération, l’assemblée n’est que consultative, les pouvoir décisionnels étant attribués au Comité des Ministres. Pour répondre aux tenants de la thèse continentale fédéraliste, les membres de l’assemblée sont indépendants des gouvernements et ont toute liberté de vote. Le Royaume-Uni souhaite qu’ils soient désignés par leurs gouvenements : mais cet aspect important du compromis sera rapidement révisé et, dès 1951, les parlements désigneront seuls leurs représentants.

Grande et petite Europe

Le 5 mai 1949, au Saint James’ Palace, à Londres, le traité portant Statut du Conseil de l'Europe est signé par dix pays : la Belgique, la France, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Royaume-Uni auxquels se sont joints l’Irlande, l’Italie, le Danemark, la Norvège et la Suède. Le Conseil de l'Europe peut se mettre au travail. Il tient ses premières sessions à Strasbourg qui deviendra son siège permanent. Et il élabore dans l’enthousiasme la première grande convention : la Convention européenne des Droits de l’Homme signée à Rome le 4 novembre 1950, qui entrera en vigueur le 3 septembre 1953.

La nouvelle Organisation satisfait une très large fraction de l’opinion publique qui voit en elle l’instrument où vont pouvoir s’exprimer les diverses tendances politiques et se manifester les aspirations essentielles des Européens. C’est en effet sa raison d’être, très clairement exprimée dans le chapitre I de son Statut : "Le but premier du Conseil de l'Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses membres afin de sauvegarder et de promouvoir les idéaux et les principes qui sont leur patrimoine commun, et de favoriser le progrès économique et social".

Pour y parvenir, le Conseil de l'Europe a à sa disposition des moyens, recensés dans le même texte, qui précisent que ce but se poursuivra par : "l’examen de questions d’intérêt commun, par la conclusion d’accords et l’adoption d’une action commune dans les domaines économiques, social, culturel, scientifique et administratif, ainsi que par la sauvegarde et le développement des droits de l’homme et des libertés fondamentales." Comme le voulait le compromis, le Statut n’évoque ni l’élaboration d’un constitution, ni la fusion des souverainetés des Etats pour parvenir à cette "union économique et politique" demandée par les congressistes de La Haye.

Aussi, la nécessité de créer des institutions distinctes dotées de pouvoirs propres apparaît-elle rapidement pour faire face aux questions urgentes qui se posent sur le plan politique et économique. Peu après l’adhésion de la République Fédérale d’Allemagne, Robert Schuman lance à tous les pays du Conseil de l'Europe la proposition d’une Communauté européenne du charbon et de l’acier dotée de moyens politiques et budgétaires très différents.

Les six pays le plus favorables à l’intégration - la Belgique, la France, l’Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas et la République Fédérale d’Allemagne - y adhèrent et signent le 9 mai 1951 ce premier traité communautaire. Forte de l’expérience et de l’énergie qui venaient de faire entrer la "Grande Europe" dans l’Histoire, la "Petite Europe" à son tour effectuait un "saut dans l’inconnu" de la construction européenne.

Premiers développements

Aux pays fondateurs s'ajoutent, entre 1949 et 1970, huit nouveaux pays membres. Dans l'ordre d'adhésion : la Grèce, l'Islande, la Turquie, l'Allemagne, l'Autriche, Chypre, la Suisse et Malte. Cette période est marquée par la construction de l'organisation et la mise en place de ses grands mécanismes de fonctionnement. Ainsi en 1960 se tient la première audience publique de la Cour européenne des Droits de l'Homme. A la même époque commencent à être instituées les conférences ministérielles spécialisées qui se généraliseront au début des années 70. La première, en 1959, réunit les ministres des pays membres responsables des affaires sociales et familiales. Le 18 octobre 1961, à Rome, est signée la Charte sociale européenne, un texte qui se veut le pendant de la Convention européenne des Droits de l'Homme dans le domaine des droits sociaux.

Entrée en vigueur le 26 février 1965, la Charte qui protège 19 droits, dont le droit de grève ou le droit à la protection sociale, n'est pas doté d'un système de contrôle aussi efficace que le Convention des droits de l'homme. Toutefois elle tendra peu à peu à se généraliser pour offrir un corps commun de droits sociaux à travers l'Europe.

A la même époque, en 1961, est mis en place le Conseil de Coopération culturelle auquel participent dès l'origine des pays non membres du Conseil de l'Europe. La Finlande par exemple, qui n'adhérera au Conseil de l'Europe que 28 ans plus tard. De même sont créés la Pharmacopée européenne en 1964 et le Centre européen de la jeunesse en 1967.

La démocratie renforcée par les crises

Dans le domaine politique, le Conseil de l'Europe connait sa première crise majeure en 1967 quand le putsch des colonels en Grèce renverse le gouvernement légal et instaure un régime autoritaire contrevenant ouvertement aux principes démocratiques défendus par l'organisation. Le 12 décembre 1969, quelques heures avant que ne soit décidé à son encontre un mesure d'exclusion, le régime des colonels prend les devants, dénonce la Convention européenne des droits de l'homme et se retire du Conseil de l'Europe. La Grèce ne retrouvera sa place que cinq ans plus tard, le 28 novembre 1974 après la chute de la dictature et la restauration de la démocratie. La crise chypriote ouverte entre temps, au cours de l'été 1974, et débouchant sur la division de l'île suite à l'intervention militaire turque, marquera de façon négative le Conseil de l'Europe, dans la mesure où ses efforts discrets pour faciliter une solution, en complément de ceux du Secrétaire Général des Nations-Unies, ne sont pas couronnées de succès.

Une nouvelle crise survient en 1981 lorsque l'Assemblée parlementaire retire le droit de siéger à la délégation parlementaire turque pour sanctionner le coup d'état militaire survenu quelques semaines plus tôt. La délégation parlementaire turque ne retrouvera ses sièges qu'en 1984 après des élections libres.

La réintégration de la Grèce annonce la disparition des derniers régimes autoritaires d'Europe occidentale. Tour à tour le Portugal fait son entrée dans l'organisation le 22 septembre 1976 deux ans après la "révolution des oeillets" d'avril 1974, mettant fin à 48 années de dictature salazariste, tandis que la disparition du Général Franco en 1975 débouche sur l'adhésion de l'Espagne au Conseil de l'Europe le 24 novembre 1977.

Le symbole de l'ancrage du Conseil de l'Europe dans l'espace politique et institutionnel européen est le déménagement de l'institution, le 28 janvier 1977, de ses locaux provisoires pour s'installer dans le Palais de l'Europe réalisé sous la conduite de l'architecte français Bernard.

L'arrivée du Liechtenstein, le 23 novembre 1978, de Saint Marin, le 16 novembre 1988 et de la Finlande le 5 mai 1989, achève de réunir les Etats européens occidentaux alors que déjà le Conseil de l'Europe jette les bases d'un rapprochement avec les pays d'Europe centrale et orientale.

Une nouvelle étape importante dans la vie du Conseil de l'Europe interviendra à partir de 1985 avec le début des mouvements de démocratisation intervenus en Europe centrale et orientale. Ainsi, en janvier 1985, Hans-Dietrich Genscher, Président du Comité des Ministres, invite ses collègues à participer à une session extraordinaire entièrement consacrée à l’examen des relations Est-Ouest. DE cette réflexion, qui tenait compte de l’évolution qui se dessinait à l’Est - en Roumanie, en Pologne, en URSS où M Gorbatchev venait d’accéder au pouvoir - naît l’idée de se référer à une identité culturelle européenne, qui fera l’objet d’une résolution en avril 1985. Convaincu que l’unité dans la diversité fait la richesse du patrimoine européen, le Conseil de l’Europe note que la tradition commune et l’identité européenne ne s’arrêtent pas aux frontières entre les différents systèmes politiques ; il souligne, à la lumière de l’acte final de la CSCE (Conférence sur la Sécurité et la Coopération en Europe), l’intérêt d’un renforcement de la coopération culturelle, pour favoriser une compréhension durable entre les peuples, entre les Etats. Cette main tendue, les pays de l’Est la saisissent avec satisfaction.

Le rapprochement, enfin, devient non seulement possible, mais nécessaire. Le Conseil de l’Europe ne peut que se réjouir du processus de démocratisation enclenché à l’Est, des réformes économiques et sociales entreprises au nom de la perestroika. Il lui appartient - c’est son rôle, sa vocation - d’accompagner ce mouvement, de contribuer à le rendre irréversible, de répondre à l’attente des pays qui sollicitent son concours. Sans rien renier de ses principes, en les posant bien au contraire comme préalable à toute coopération.

Un "sas" indispensable

C’est dans cette perspective que travaille désormais le Conseil de l'Europe, changement de cap déterminé par le Comité des Ministres dans sa déclaration du 5 mai 1989. Cette nouvelle orientation marque à la fois un aboutissement et un coup d’envoi. Elle résulte d’un certain nombre d’échanges (les visites du Secrétaire Général en Hongrie puis en Pologne, celles du Président de l’Assemblée à Budapest et à Varsovie ; l’accueil à Strasbourg de délégations et d’experts d’URSS et des pays de l’Est) ; elle impulse une dynamique qui va aller s’accélérant, dépassant même les prévisions les plus optimistes !

Les pays d'Europe centrale et orientale se pressent à la porte du Conseil de l'Europe, gardien des droits de l’homme ; "sas" indispensable permettant de négocier une transition entre dictature et démocratie comme ce fut le cas pour l'Espagne et le Portugal.

Ce n’est pas un hasard si la première intervention du leader soviétique devant une assemblée de parlementaires européens occidentaux s’est déroulée au Conseil de l'Europe. Mikhail Gorbatchev a choisi cette tribune - le 6 juillet 1989 - pour lancer une nouvelle proposition de désarmement (réduction unilatérale des missiles nucléaires à courte portée), pour promouvoir l’idée d’un maison commune européenne (non-recours à la force, abandon de la doctrine Brejnev, maintien du socialisme...), pour traiter des droits de l’homme (sans mentionner, il est vrai, la convention européenne!).

Le Conseil de l'Europe s'entrouvre alors prudemment. En imaginant le très sélectif statut d’invité spécial en mai 1989, l’Assemblée parlementaire accueille les assemblées nationales de pays convenus d'appliquer l'Acte final d'Helsinki et les Pactes des Nations Unies sur les droits de l'homme. Il est aussitôt accordé aux assemblées de Hongrie, Pologne, URSS et Yougoslavie. Ce statut ouvre la voie à l'adhésion de ces pays issus de l'ex-bloc soviétique.

Quatre mois après le discours de Mikhail Gorbatchev le mur de Berlin tombait, le 9 novembre 1989. Le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe pourra faire le 23 novembre le constat auquel on commence alors à se livrer : le Conseil de l'Europe est "la seule organisation capable d'accueillir l'ensemble des pays d'Europe, dès lors que ceux-ci adoptent des règles démocratiques." A partir de là, le renouveau du rôle politique de l'Organisation s'impose.

De la chute du mur de Berlin au Sommet de Vienne

L'adhésion de la Hongrie, le 6 novembre 1990, avait pu être justement présentée par son ministre des Affaires étrangères comme "le premier jalon du rétablissement de l'unité de notre continent".

Des programmes spéciaux sont rapidement mis en place pour faire face aux besoins les plus pressants : permettre aux nouveaux partenaires, avant et après leur adhésion, de puiser dans le savoir-faire commun pour conduire la transition démocratique : baptisés Démosthène, Thémis ou Lode, ils portent sur les domaines clés de la réforme : concevoir une nouvelle constitution, mettre le droit en conformité avec les exigences de la Convention européenne des Droits de l'Homme, réorganiser l'administration centrale, instaurer un pouvoir judiciaire indépendant, assurer l'indépendance des médias, favoriser la démocratie locale. Bref : faciliter l'insertion dans l'espace démocratique et juridique européen.

Le 4 mai 1992, dans un discours devant l'Assemblée parlementaire largement consacré à l'intégration des pays d'Europe centrale et orientale dans la construction européenne, le président François Mitterrand demandait, "pourquoi, par exemple, ne pas réunir tous les deux ans, en alternance avec les réunions de la CSCE, les chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil ?" Cette proposition fut retenue au moins partiellement, et l'Autriche qui assurait la présidence du Comité des ministres entre mai et novembre 1993 proposait d'organiser et d'accueillir le sommet.

Ce sommet a lieu à Vienne les 8 et 9 octobre 1993. Il confirme et amplifie la politique d'ouverture et d'élargissement. Il décide en outre de lancer trois chantiers à commencer par une réforme du fonctionnement de la Convention européenne des Droits de l'Homme pour la rendre plus rapide et plus efficace. C'est l'objet du protocole numéro 11 de la Convention. Par ailleurs le Sommet de Vienne met l'accent sur la protection des minorités nationales qui donnera lieu à l'adoption d'une convention cadre moins de deux ans après et sur la lutte contre l'intolérance.

Appelé ainsi à accueillir l'ensemble des Etats européens qui font le choix de la démocratie et à créer de la sorte un vaste espace de sécurité démocratique, le Conseil de l'Europe formule de plus en plus nettement, après Vienne, les engagements à prendre par chacun des candidats en vue de leur adhésion.

Le Conseil de l'Europe dans une Europe élargie

C'est avec l'arrivée de la Fédération de Russie, en février 1996, que l'institution est devenue réellement paneuropéenne. Le projet européen concerne depuis lors plus de 700 millions de citoyens. L'activité du Conseil s'adapte à un environnement non seulement plus large et plus divers, mais aussi plus complexe et plus instable, qui modifie les besoins de coopération.

Les activités de soutien et de monitoring se renforcent. Une plus grande attention est apportée à l'action sur le terrain (mesures de confiance, campagnes de lutte contre l'intolérance). De nouveaux thèmes prioritaires apparaissent : migrations, corruption, obtention de la nationalité, exclusion sociale, minorités. Le mécanisme dual de protection des droits de l'homme fera place au 1er novembre 1998 à une Cour unique, qui sera abritée dans le Palais des droits de l'homme conçu par l'architecte britannique Rogers et inauguré en juin 1995.

Dans le même temps, plusieurs autres institutions européennes ou atlantiques ont engagé des processus de coopération de plus en plus poussés avec des pays d'Europe centrale et orientale et ouvert des perspectives d'intégration. Les travaux menés à l'Union Européenne dans le cadre de la Conférence Intergouvernementale, le Sommet de Madrid de l'OTAN (*) signalent que les structures de coopération européenne continuent d'évoluer.

A l'approche de son 50ème anniversaire, le Conseil de l'Europe élargi à 41 membres, sera vraisemblablement amené à préciser à son tour comment il entend assumer son rôle de pôle de sécurité démocratique et de promoteur d'un modèle européen de société. Un second sommet c'est tenu dans cette perspective les 10 et 11 octobre 1997. Le Sommet de Strasbourg, tenu au siège de l'Organisation sur invitation de la présidence française, a notamment permis aux 40 Chefs d'Etat et de gouvernement d'apprécier la contribution positive apportée par l'organisation en renforcement de la stabilité européenne par son élargissement même, par ses programmes de soutien à la transition démocratique et par le suivi du respect des engagements. Il a adopté une déclaration finale et un plan d'action qui fixent les priorités de l'Organisation pour les années à venir et donne le coup d'envoi à une réforme de structures.

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